Le financement d'activités terroristes au Canada

 
     
  Les transferts de fonds  
 

 

 
 
Introduction

À la suite de l'effondrement des certitudes du monde occidental et en particulier de celles des États-Unis face à la menace d'attaques terroristes, l'urgence de légiférer a été ressentie à l'échelle mondiale. L'adoption de lois et de mesures s'est imposée comme une nécessité à toute la communauté internationale. Ainsi, en matière de financement d'activités terroristes et de transferts de fonds destinés aux terroristes, les événements du 11 septembre 2001 constituent une référence à la fois politique, culturelle, médiatique, légale, judiciaire et régulatrice pour décider de la nouvelle orientation de la lutte antiterroriste.

Dans cet ordre d'idée, la résolution 1373 du Conseil de Sécurité des Nations Unies (28 septembre 2001, Threats to international peace and security caused by terrorist acts, Sc Res. 1373, UN SCOR, 2001, UN Doc. S/RES/1373), dont le Canada est signataire, a établi que le financement d'activités reliées au terrorisme était désormais un crime. Les nouvelles dispositions internationales ont eu pour conséquence immédiate d'autoriser le gel de fonds appartenant à diverses organisations ou à des personnes considérées comme étant liées à des groupes terroristes.

Pour sa part, le Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI) a adopté de nouveaux paramètres susceptibles de lui permettre de préciser le cadre à l'intérieur duquel son intervention va s'exercer. L'intention du GAFI est claire, il s'agit de traiter les systèmes informels de transfert de fonds suivant les mêmes exigences que les réseaux bancaires officiels (Kennedy, 2002: 361; François, Chaigneau et Chesnay, 2002: 44-45; Buencamino et Gorbunov, 2002). Toutefois, puisque les systèmes informels, par définition, ne se conforment que partiellement à ces exigences, le terrain propice à susciter la controverse. D'une part, nous pouvons constater que les terroristes, tout en ayant recours aux systèmes informels de transfert de fonds, utilisent aussi les réseaux bancaires formels pour faire transiter des sommes d'argent destinées à des activités terroristes. D'autre part, nous pouvons envisager que ceux qui travaillent à l'intérieur de la sphère de l'économie officielle bénéficient de ces modes de transfert de fonds, et que bon nombre de personnes des pays occidentaux les utilisent à l'occasion. En outre, dans certains cas, les systèmes informels de transfert de fonds permettent à des économies chancelantes de subsister, en raison de l'accès rapide à des capitaux importants.

Enfin, Brown (2002) soulève un point de discussion qui semble fécond pour évaluer l'impact des mesures et des procédures visant à encadrer les systèmes informels de transfert de fonds. Il suggère que les crimes en lien avec le financement d'activités terroristes relèvent d'une catégorie particulière : ces actes relèvraient de l'interprétation analogique. Les implications de la définition d'un crime basé sur l'intention sont insidieuses : il n'est pas nécessaire d'avoir participé à des activités de financement en lien avec le terrorisme, il suffit d'être soupçonné de le faire. Le schéma est certes caricatural, mais la dialectique soulevée par Brown vaut le détour, en raison des risques de dérive dont il est porteur.

 
 

 

 
 

1. Les systèmes informels de transfert de fonds

Dans le but de cerner le phénomène à l'étude et d'en préciser l'ampleur, la portée et l'importance pour les activités de financement du terrorisme, il importe de confronter entre elles les diverses définitions légales, économiques, politiques et culturelles des systèmes informels de transfert de fonds. En effet, la lecture relative à la diffusion, à l'utilité et au maintien de ces modes de transfert de fonds opérant en marge des réseaux bancaires officiels, est susceptible de se modifier selon les éléments contenus dans la définition et les effets recherchés par ceux qui y en précisent les paramètres. De fait, certains auteurs tentent de distinguer entre la lutte mondiale contre le financement du terrorisme et les aspects fondamentaux des systèmes de transfert de fonds. C'est d'ailleurs, la perspective qui est adoptée ici.

1.1 Définitions et terminologies : des lectures partielles

Premièrement, le mot « Hawala » signifie, à la base, « transfert » et dans certains contextes « confiance », en arabe. Son usage implique que les activités restent informelles et fondées pour l'essentiel sur une relation personnelle entre les participants. (Looney). Le Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI) a recours à l'expression « systèmes informels de transfert de capitaux ou de valeurs » (ITCV) pour désigner:

un système dans lequel de l'argent est reçu afin que ces fonds ou leur contre-valeur puissent être payés à un tiers dans un autre lieu, que ce soit ou non sous la même forme. Ce transfert intervient généralement en dehors du système bancaire classique par l'intermédiaire d'institutions financières non bancaires ou d'autres entités commerciales dont l'activité principale peut ne pas être la transmission d'argent (...). Dans certains pays ou territoires, les systèmes ITCV sont souvent désignés comme des services alternatifs de remise de fonds ou des systèmes bancaires souterrains ou encore parallèles (nous soulignons; Rapport du GAFI sur les typologies du blanchiment de capitaux 2002-2003).

Il est intéressant de remarquer que le Fonds Monétaire International (2003) tente de se dissocier de l'utilisation du concept de service « alternatif »:

The forthcoming IMF/World Bank hawala study uses the term "informal funds transfer systems", which the authors prefer in view of their observation that in some jurisdictions, these systems are the dominant means by which financial transfers are conducted, a situation that is not consistent with the word "alternative". This handbook uses the term "alternative remittance systems" in deference to the FAFT terminology (International Monetary Fund, 2003:30, note 80).

Ainsi, la Special Recommendation VI définit les systèmes informels de transfert de fonds comme: « remittance systems that do not use formal financial sector institutions, such as banks, to effect transfers of funds from one country to another » (International Monetary Fund, 2003:30).

Pour Kuntz, « l'hawala est un système de transfert de fonds qui ne passe pas par le canal des institutions financières classiques. Ce mode de transfert à donc un caractère informel ». Pour leur part, Buencamino et Gorbunov parlent de systèmes non réglementés (unregulated systems). Ils soulignent également le foisonnement des définitions de ces systèmes dans la littérature. Par exemple, certains auteurs les qualifient de « souterrains » underground). Selon Buencamino et Gorbunov, ce serait une erreur dans la mesure où ces systèmes opèrent à l'air libre dans de nombreuses régions du globe. De plus, avoir recours à l'expression « système bancaire » constitue également une voie erronée puisque « their operations do not involve traditional banking transactions such as deposit taking or lending » (Buencamino et Gorbunov, 2002). Dans le Patriot Act, la loi adoptée par les États-Unis pour redéfinir leur mode d'intervention en matière d'activités terroristes, c'est l'expression « systèmes bancaires souterrains» qui est utilisée, combinant deux erreurs conceptuelles. D'autres encore ont adopté la terminologie « systèmes alternatifs ». Comme le remarquent fort à propos Buencamino et Gorbunov (2002), les systèmes informels de transfert de fonds ne sont pas, dans de nombreux cas, des alternatives au système bancaire officiel, étant donné que ce serait le seul dispositif de transit de fonds disponible au niveau local et régional. Ainsi: « there are places where conventional banking facilities do not exist, are terribly inefficient, slow or expensive » (Buencamino et Gorbunov, 2002).

À des fins de clarté et pour rendre compte d'un phénomène répandu parmi les travailleurs émigrants et de nombreuses communautés ethniques et culturelles, nous adoptons la terminologie de Buencamino et Gorbunov de « système informel de transfert de fonds », qui décrit assez bien la réalité de systèmes visant à déplacer des sommes d'importance hautement variable d'un endroit à un autre sans faire usage d'institutions ou de processus formels.

En fait, la principale caractéristique de ces systèmes est leur absence de bureaucratie. Cependant, dans le but de saisir les différents termes en usage dans les écrits gouvernementaux et les diverses agences de surveillance des mouvements bancaires, il importe:

de distinguer le système du terme hawala lui-même, qui signifie « transfert » ou « télégramme » dans le jargon bancaire arabe. Dans l'acception retenue ici, l'hawala désigne un réseau informel de transfert de fonds d'un lieu à un autre par le biais de courtiers — les hawaladars — quelle que soit la nature de la transaction ou les pays impliqués (El-Qorchi).

En terminant ce tour d'horizon nominal il importe, à l'instar de Jost et Sandhu, de distinguer entre l'hawala blanc et l'hawala noir. En effet, les systèmes informels de transfert de fonds peuvent être l'occasion pour d'honnêtes travailleurs de faire circuler de l'argent gagné légalement (hawala blanc), comme ils peuvent être récupérés par des organisations criminelles ou par des groupes terroristes pour faire transiter des fonds illégalement obtenus (hawala noir). L'interprétation que donnent Jost et Sandhu (2000) ne manque pas d'intérêt: « Hawala works by transferring money without actually moving it ». En fait, l'argent circule sans avoir à se déplacer. Une définition, donc, qui semble appropriée au contexte géopolitique de ces systèmes informels: « money transfer without money movement ».

1.2 Une continuité séculaire

Les systèmes informels de transfert de fonds, dont le financement hawala, sont des modes de transfert d'argent plus que centenaires. Il existe un grand nombre de systèmes informels de transfert de fonds, certains connus, d'autres qui opèrent dans l'invisibilité, dans la mesure où ils ne sont pas repérés par les organismes gouvernementaux et par les instances affiliées à la surveillance internationale du financement d'activités terroristes. Dans le cadre de la discussion actuelle, ce sont à l'hawala du Golfe arabo-persique et, dans une moindre mesure à l'hundi du sous-continent indien, en raison de leur liens supposés avec le financement du terrorisme que nous consacrons les sections subséquentes. Ainsi, « le triangle de l'hawala » est composé du Pakistan, de l'Inde et des Émirats Arabes Unis" (Kuntz).

1.3 Des systèmes adaptés à une population émigrante

Lorsque des populations émigrantes ont tenté d'envoyer à leurs familles restées au pays leur salaire gagné à l'étranger, elle se sont tournées tout naturellement vers des méthodes éprouvées que ni le temps, ni les guerres, ni les bouleversements historiques, politiques, culturels et sociaux n'avaient altérés (Kuntz). En fait, les travailleurs émigrés ont adopté les systèmes informels de transfert de fonds non seulement pour des raisons d'économie ou pour des questions de taux de change avantageux, mais surtout parce que ces systèmes correspondaient parfaitement à leurs attentes: un service efficace, rapide, apte à se déployer dans toutes les régions, en osmose avec leur pattern de revenus (irrégulier ou régulier, pour des sommes importantes ou pour de plus petites) et basé sur un réseau d'interactions entre des intermédiaires en mesure de mobiliser des modes de transfert de fonds innovateurs (Buencamino et Gorbunov).

Pour comprendre l'attrait que représentent les systèmes informels de transfert de fonds pour un grand nombre d'agents économiques inquiets de l'instabilité politique de leur pays ou d'une région en particulier, il faut comprendre que les utilisateurs de ces services y voient la possibilité de bénéficier de services adaptés, rapides, sûrs, et en mesure de leur permettre, dans certains cas, de consolider des évasions fiscales. En outre, comme le mettent en évidence Buencamino et Gorbunov, les participants sont en mesure de capitaliser sur les forces du marché pour pallier aux insuffisances des infrastructures conventionnelles des pays développés et en voie de développement, incapables de répondre aux besoins des populations en exil.

1.4 Des liens forts entre les participants

Le système informel de transfert de fonds hawala se fait en utilisant de nombreux intermédiaires et opère en ayant recours à un ensemble de devises. De fait, le système dans son ensemble est basé sur la confiance, le respect des traditions, l'amitié, les relations égalitaires, un sentiment d'appartenance à un ethnie commune, à une communauté culturelle: « de forts liens ethniques, voire familiaux unissent les différents maillons des réseaux de courtiers qui quadrillent le globe » (Kuntz). Le système fonctionne parce que les participants partagent entre eux le même sens de l'honneur. En outre, les représailles qui pourraient survenir contre ceux qui seraient tentés de désobéir aux règles implicites du réseau suffisent à garantir le respect et l'adhésion des membres aux coutumes ancestrales.

1.5 Une réponse aux coûts élevés des banques

Pour de nombreux travailleurs et pour les immigrants venus chercher asile et fortune dans les pays riches, « traiter avec des établissements occidentaux comme Western Union qui prennent des commissions beaucoup trop élevées » (Kuntz; voir aussi Looney) ne constitue pas une option attrayante. Au contraire, un hawaladar (courtier) se contentera d'une somme moins importante pour effectuer le transfert de fonds.

1.6 Au vu et au su de tous

En matière de systèmes informels de transfert de fonds, le circuit de ce mode de transfert de l'argent est si bien implanté dans les pays étrangers (par rapport au pays d'origine des participants) et la méthode utilisée est si répandue que les courtiers en prestation (broker), les hawaladars ne ressentent pas le besoin de se cacher « puisque leur pratique est légale » (Kuntz). En dépit des tentatives diverses de réglementer et d'obliger les systèmes informels de fonds à se conformer aux mêmes procédures en vigueur dans les réseaux bancaires officiels, les systèmes informels de transfert de fonds ne se sentent pas menacés ni dans leur existence ni dans leur légalité. De fait, comme le signale Kuntz, « l'hawala est parfaitement légale au regard du droit musulman moderne ». Deux conceptions s'affrontent donc. L'une, la perspective occidentale, ne souhaite pas voir disparaître complètement ces modes informels de transfert de fonds, recherchant plutôt un meilleur contrôle et à continuer à en retirer des bénéfices pour l'économie légale. L'autre, la perspective musulmane, s'appuie sur des données historiques et culturelles, sinon religieuses, des us et des coutumes ancestrales pour affirmer la légitimité de l'utilisation des systèmes informels de transfert de fonds comme moyen privilégié pour faire transiter des capitaux à l'échelle mondiale. En fin de compte, revendiquer la libre circulation des marchandises et le développement des marchés a été le terreau fondateur des hawalas. Le désir de contourner les limites frontalières — lesquelles auraient pu être des obstacles à l'économie naissante du VIe siècle — et d'échanger avec les peuples voisins s'est imposé comme un mode de vie et une ligne de conduite conformes aux préceptes prônés par le Prophète Mahomet.

Les pays occidentaux comme l'Allemagne, les Pays-Bas, Le Royaume-Uni, ont adopté des législations diverses, certains pays officialisent les hawalas, en leur octroyant des licences, d'autres essayent plutôt d'obliger les Money Service Businesses à s'enregistrer et « de tenir certains registres et de rapporter toute activité suspecte aux autorités compétentes » (Kuntz). En effet:

In Canada, the Netherlands, United Kingdom, and United States, the law requires financial institutions, including IMTS [Informal Money Transfer System], to maintain records of their customers and their transactions. In Germany and the United States, a license is needed to engage in the business of money transfer (Buencamino et Gorbunov, 2002).
 
 

 

 
 

2. Les transferts de fonds et le financement d'activités terroristes

Dans le cas du financement d'activités terroristes, François, Chaigneau et Chesnay (2002) utilisent l'expression de noircissement (ou « noirciment ») de capitaux. En effet, pour tenir compte des caractéristiques spécifiques à la problématique du terrorisme, il convient de ne pas systématiquement associer le blanchiment de capitaux (que l'on attribue volontiers aux organisations criminelles) et la tentative avouée des terroristes de dissimuler le destinataire des fonds transmis, soit par des voies officielles (les réseaux bancaires) soit par des systèmes de transfert de fonds informels. Dans le cas du blanchiment d'argent ce n'est pas le mouvement des fonds qui est le motif d'appréhension des infracteurs présumés, mais bien leur source. En fait, ce qui importe et qui sera pris en compte par les autorités policières et judiciaires, c'est le crime ayant produit les fonds et pour lequel il est apparu nécessaire de procéder à une opération visant à donner une légitimité aux sommes d'argent encaissées (François, Chaigneau et Chesnay, 2002). Généralement il est question de trafic de drogue, de vente d'armes, etc.

2.1 Le financement du terrorisme : un crime par analogie

John Brown, dans une brillante démonstration, souligne comment, suite à l'impact des attentats du 11 septembre 2001, la définition du terrorisme procède de plus en plus par analogie. En fait, en associant des comportements, des attitudes, des coutumes, des méthodes de transfert de capitaux à des individus ou à des groupes terroristes, ceux qui les utilisent sont susceptibles d'être à leur tour suspectés de participer à des activités terroristes. En se référant aux divers textes de loi récents, comme les conventions internationales pour la répression des attentats terroristes à l'explosif (15 décembre 1997) et pour la répression du financement du terrorisme (9 décembre 1999), Brown retrace le parcours emprunté par une définition qui brille par son absence: les textes font référence au terrorisme mais le législateur ne se positionne pas sur sa nature. D'après Brown ces dispositions visent en premier lieu la coopération internationale et se réfèrent donc à une forme implicite de compréhension du terrorisme. En gros, ce serait « l'intention politique » qui unirait entre eux les actes ciblés, ou alternativement « une action anticapitaliste ». À l'évidence, « une action anticapitaliste qui se servirait de moyens à la limite de la légalité, voire illégaux, mais en aucune manière violents, serait ainsi considérée comme du terrorisme ». La ligne d'argumentation de Brown tient dans sa capacité à souligner que ce qui est considéré comme une action terroriste est, par essence, ce qui pourrait en être une: « on fait appel à un critère d'interprétation de triste mémoire en droit pénal : l'analogie et, concrètement, l'analogie d'intention ». Par conséquent, les activités terroristes ne se conforment pas aux critères généralement invoqués pour traiter des crimes inscrits au code pénal. En l'occurrence, « dans une interprétation analogique, un acte quelconque est assimilé à un acte punissable en vertu d'une certaine propriété commune aux deux actes ». En fin de compte, ce que le 11 septembre a donné, c'est:

un semblant de justification à une extension des pouvoirs policiers qui, autrement, aurait été perçue comme un danger pour la démocratie. Dans la législation antiterroriste proposée au niveau européen, la finalité permet de définir l'acte terroriste. (...) En bonne logique policière, l'élément fondamental de l'incrimination dans les délits de terrorisme n'est pas l'acte, mis l'intention, c'est-à-dire le sujet lui-même considéré comme un individu « dangereux ».

C'est à une constatation similaire que parvient le Fonds Monétaire International:

The USA PATRIOT ACT [26 octobre 2001] is also a wide-ranging law providing expanded powers to police authorities, passed in the immediate aftermath of the terrorist attacks of September 11, 2001 in the United States. The Act gives federal officials greater authority to track and intercept communications and vests the Secretary of the Treasury with regulatory powers to combat corruption of U.S. financial institutions for foreign money laundering purposes. (...) It creates new crimes and new penalties, for use against domestic and international terrorists (International Monetary Fund, 2003: 35-36).

Nous pouvons ainsi remarquer, à l'instar du Fonds Monétaire International, qu'ainsi la seule différence entre un don légal et un don illégal à des organisations à but non lucratif, ou par une organisation à but non lucratif, réside dans l'intention ayant animé la transaction (International Monetary Fund, 2003: 33).

Pour illustrer une facette de cette particularité de la définition du terrorisme, à savoir que c'est l'intention qui prime, nous nous référons au cas de Manickavasagam Suresh. Il s'agit d'une situation où les autorités canadiennes avaient entrepris des procédures d'expulsion contre Suresh, sur la base de son appartenance au groupe des Tigres libérateurs de l'Eelam Tamoul (TLET). Dans cet exemple, qui s'inscrit dans un registre moindre (il ne s'agit pas d'une poursuite au pénal mais d'une procédure d'expulsion), il n'était pas nécessaire pour les autorités de présenter les preuves de l'affiliation de Suresh avec une organisation terroriste (TLET). À partir du moment où le TLET est considéré comme un groupe de terroristes, les allégations d'en avoir fait partie et de procéder au Canada à des activités en vue de financer le terrorisme suffisaient pour que M. Suresh se voit refuser un statut d'immigrant reçu. Suresh s'est adressé auprès de la plus haute instance judiciaire du Canada et en soutenant qu'en étant soupçonné de faire partie des TLET il risquait la torture lors de son renvoi au Sri Lanka.

2.2 Les terroristes utilisent parfois les systèmes informels de transfert de fonds

Un groupe terroriste doit, « tout comme une organisation criminelle, être capable de mettre en place et de maintenir une infrastructure financière efficace » (GAFI). Les sources de financement sont donc multiples. Il faut ensuite être en mesure d'envoyer ces fonds à ceux qui en ont besoin.

Le problème auquel les autorités des pays en lutte contre le terrorisme sont confrontés, c'est que les systèmes informels de transfert de fonds sont opaques. Leur manque de transparence en font des outils particulièrement bien adaptés pour transférer des fonds à des groupes ou à des organisations en vue de mener des activités terroristes sans que le destinataire soit connu des organes de surveillance des marchés. Le Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux a envisagé récemment, que « le financement du terrorisme transite par des systèmes informels de transferts de capitaux ou de valeurs (ITCV), notamment le système hawala [...] Cette année, les experts du GAFI ont été invités à trouver des exemples de ces activités et à s'efforcer de montrer les éventuels liens avec le financement du terrorisme » (GAFI). En ce domaine, la prudence est de mise. Comme le soulignent Buencamino et Gorbunov, en dépit de la présomption qui pèse lourdement sur cette éventualité, à savoir, que ces systèmes sont utilisés par les terroristes, « there is no conclusive evidence that IMTS are the preferred vehicle of criminals and terrorists ».

En fait, le GAFI porte une attention particulière au lien susceptible d'exister entre le financement d'activités terroristes et l'utilisation de services ITCV, dont certains sont apparemment créés dans l'intention de faciliter des transferts de fonds à des fins terroristes. « La difficulté pour détecter ces activités est liée à la nature des systèmes ITCV eux-mêmes, à savoir le fait qu'ils fonctionnent hors du système financier réglementé » (GAFI, Rapport sur les typologies du blanchiment de capitaux 2002-2003). Établir un lien direct entre les transferts de fonds orchestrés par les systèmes informels et le soutien au financement d'activités terroristes ne peut se faire, dans certains cas, sans l'intervention des réseaux bancaires officiels. Toutefois, les opérations suspectes menées par une société commerciale peuvent résulter autant de leurs efforts à blanchir de l'argent provenant d'activités illégales, comme le ferait un groupe criminalisé, que de leur intention à faire parvenir des fonds à une organisation terroriste. Le GAFI en fournit un exemple:

L'indice essentiel pour détecter l'opération d'un service ITCV a été que, malgré la petite taille de l'entreprise impliquée, son compte bancaire présentait des mouvements sans rapport avec ce que l'on aurait pu attendre d'une entreprise de cette taille et de ce type. [...] Ce n'est qu'après l'examen d'autres éléments de l'affaire que le lien avec le terrorisme a pu être établi.

2.3 L'attrait des systèmes informels de transfert de fonds : pas de trace de papier

Les systèmes de transfert de fonds fonctionnent sans interruption et tous les jours, leur assurant une popularité et une fidélité de la part de leurs utilisateurs. En outre, celui qui envoie l'argent et le destinataire peuvent être une seule et même personne. Dans tous les cas, en évitant les circuits formels de transferts d'argent, le destinataire peut rester anonyme et échapper à la surveillance des organes de contrôle. À l'évidence, le principal attrait des systèmes informels de transfert de fonds, c'est qu'il n'y a pas de moyens de repérer le parcours emprunté par l'argent.. Étant donné qu'il s'agit de transactions aptes à se réaliser avec un minimum de documents écrits, « it offers discretion, secrecy and anonymity to the sending and receiving parties of the remittance » (Buencamino et Gorbunov).

Les individus ou les groupes terroristes qui optent pour les systèmes informels de transfert de fonds pour effectuer diverses transactions manifestent également un réel intérêt pour la rapidité et l'efficacité de ces modes particuliers de transit financier. En définitive, selon l'expression de Buencamino et Gorbunov (2002), c'est la « safest method to transfer money without a trace ».

La manière dont fonctionnent les systèmes informels de transfert de fonds est simple: le courtier livre l'argent à partir de sa réserve personnelle ou en utilisant son compte ouvert (les courtiers opèrent à compte courant) à la demande d'un autre courtier pour lequel un client est entré en contact. Dans le pays A, un client fournit une somme d'argent au courtier, en échange de quoi, le montant équivalent, converti en devises du pays du destinataire, est remise à une autre personne dans le pays B. Le système est efficace en raison d'un réseau complexe de relais pouvant s'appuyer sur la logistique des pays modernes où l'ordinateur règne en maître et roi.

Comme le financement d'activités terroristes est susceptible de provenir souvent de sources illégales, les systèmes informels de transfert de fonds servent donc au transit de capitaux en provenance de trafics divers. Par exemple, Buencamino et Gorbunov estiment, sur la base des travaux d'un certain nombre de chercheurs, que dans certains cas, l'hawala servirait au blanchiment d'argent et à recycler des sommes d'argent issues de la contrebande de l'or.

Dans cet ordre d'idées, Cooley fait état d'un rapport publié en 2002 par les spécialistes de l'ONU où il est confirmé que les enquêteurs privés aux trousses des capitaux d'al-Quaïda « se heurtent au système traditionnel de transfert de fonds, la hawala ». Ainsi, « des sommes de toutes importances se déplacent su simple appel téléphonique avec échange de mots-codes convenus ».

2.4 Les terroristes utilisent également les systèmes bancaires officiels

Les conclusions auxquelles parvient le GAFI en matière de blanchiment d'argent et de financement d'activités terroristes sont cruciales. En effet, selon le GAFI les organisations criminelles et les groupes terroristes utilisent les mêmes circuits et les mêmes méthodes pour blanchir de l'argent, « déplacer des fonds ou dissimuler les liens avec leurs activités » (GAFI, 2003; voir aussi, GAFI, 2004).

Pour le GAFI, distinguer entre les opérations à des fins de blanchiment de capitaux non liées au terrorisme et celles qui sont effectivement liées au terrorisme réside principalement dans le fait que « l'un des individus impliqués dans le mécanisme figure sur une des listes publiées par le Conseil de sécurité des Nations Unies ». En fait, les informations actuelles ne permettent pas dans tous les cas de tracer une ligne claire entre ce qui relève de l'utilisation effective par des individus ou des groupes terroristes des systèmes informels de transfert de fonds. Ainsi, dans le cas des événements du 11 septembre, les opinions divergent quant à savoir si les participants ont eu recours aux systèmes informels de transfert de fonds. Pour Kuntz, le constat est affirmatif:

Pour ce qui est du financement des attentats du 11 septembre, il apparaît clairement pour les services occidentaux qu'Al-Qaeda aurait transféré des roupies via l'hawala depuis Hyderabad au Pakistan à un sheikh de Dubaï qui aurait utilisé le même canal pour fournir les dollars nécessaires à Mohammed ATTA -l'organisateur des opérations sur le terrain- pour mener à bien son entreprise.

Pourtant, le GAFI fait état de deux rapports, l'un du FINCEN (Suspicious Activity Report Review No 4, août 2002) et l'autre du FBI, dont les conclusions sont tout autres:

Les autorités américaines ont pu établir le profil des différents pirates de l'air et de leur activité financière au cours de la période qui a précédé les attentats du 11 septembre. (...) L'analyse effectuée par les États-Unis confirme que les opérations effectuées par les personnes concernées ont été relativement peu importantes et que, dans la plupart des cas, le système financier classique a été utilisé pour créer les comptes, transférer les fonds et régler les dépenses (GAFI, 2004).

Incidemment, le GAFI déploie ses énergies à retracer les mouvements de fonds (wire or funds transfer) qui seraient reliés au financement d'activités terroristes. De fait, en matière de transfert de fonds ou de virement, il importe de se référer, à l'instar du GAFI, à la définition suivante: « il s'agit de toute transaction financière opérée par une personne en se servant d'une institution financière et effectuée par des moyens électroniques, avec l'intention manifeste de mettre une somme d'argent à la disposition d'une autre personne dans une autre institution financière » (GAFI, 2004). Ce sont les usages des transferts de fonds à des fins terroristes qui préoccupent le GAFI. En effet:

The financial support structure revealed after September 11th attacks in the United States showed the essential role played by wire transfers in providing the hijackers with necessary financial means to plan for and eventually carry out their attacks (GAFI, 2004).

Le GAFI envisage plusieurs exemples concernant l'utilisation des transferts de fonds par des groupes terroristes. Ainsi, des fonds terroristes obtenus dans un pays A sont transférés à une organisation terroriste dans un pays B; une organisation terroriste utilise les transferts de fonds pour déplacer de l'argent pour promouvoir ses activités hors des frontières de son port d'attache; les transferts de fonds sont utilisés à l'intérieur d'une campagne de levée de fonds à des fins d'activités terroristes. Pour tous ces cas, c'est le système bancaire officiel qui fournit la logistique nécessaire et non pas les systèmes informels de transfert de fonds, en dépit des avantages qu'ils sont susceptibles de représenter.

 
 

 

 
 

3. Contexte mondial et systèmes informels de transfert de fonds

Kuntz, dans un texte portant sur les systèmes informels de transfert de fonds, déplore l'empressement des médias américains à désigner les financements hawala comme les complices coupables du terrorisme sans analyser « les propres turpitudes américaines en la matière ».

3.1 Les systèmes informels de transfert de fonds et la fragilité de l'économie

Comme le remarquent Buencamino et Gorbunov, les systèmes informels de transfert de fonds sont portés à jouer un rôle de premier plan dans certains pays en période de crise. En effet, en pouvant injecter rapidement des capitaux dans le marché, ces systèmes constitueraient un soutien aux économies fragiles: « When a country's financial system is under stress, informal operations become vital to the sustaining of an economy » (Buencamino et Gorbunov, 2002). Eu égard à leur réserve d'argent liquide, les systèmes informels de transfert de fonds s'imposeraient comme une valve régulatrice et une force stabilisatrice. L'exemple du Pakistan est instructif. En effet, la position officielle du Pakistan à l'égard des systèmes informels de transfert de fonds reflète une profonde ambivalence. La Banque d'État du Pakistan, alors qu'elle interdisait les activités les courtiers hundi, sollicitait à la fois leur aide pour se procurer des dollars étatsuniens et équilibrer ses réserves de devises étrangères.

Par ailleurs, les systèmes informels de transfert de fonds peuvent aussi compromettre la viabilité de l'économie des pays où ces transferts sont fréquents et importants. En effet, ils « ont un impact sur les finances publiques du pays d'origine comme du pays bénéficiaire » (El-Qorchi). Pour El-Qorchi « ces transactions échappent à toute imposition directe ou indirecte » et ainsi l'hawala aurait « un impact négatif sur les recettes publiques, qu'elle finance des activités légitimes ou non ».

3.2 Les systèmes informels de transfert de fonds: partenaires de l'économie légale

Pour le GAFI, « les opérations des systèmes ITCV peuvent parfois se raccorder aux systèmes bancaires formels (par exemple, en recourant aux comptes bancaires de l'opérateur d'un service ITCV) ». L'interdépendance entre systèmes bancaires officiels, légaux, conventionnels et systèmes informels de transfert de fonds est mise en évidence par l'analyse du GAFI. En effet, « selon un membre du GAFI, les systèmes ITCV ont de plus en plus recours au système bancaire classique, notamment lorsqu'ils s'agit de traiter d'importants volumes d'espèces ».

Kuntz précise que dans l'opération initiale les voies bancaires classiques ne sont pas utilisées, c'est dans la suite des opérations, lorsque lehawaladar désire transformer les devises en dollars, qu'il a recours à une institutions financière. À cette étape les banques new-yorkaises comme la Citibank, la Wall Street Exchange/Banking ou le Multinet Trust Exchange bénéficiraient des transactions des systèmes informels de transferts de fonds et seraient en mesure de retirer des profits de ces mouvements de capitaux se déployant en marge de leurs places financières. En fait, l'auteur s'étonne que ce n'est qu'au lendemain des événements du 11 septembre 2001 que le monde occidental a semblé découvrir l'existence des systèmes informels de transfert de fonds. En effet:

Le recours aux systèmes informels de transfert de fonds est pourtant bien connu des services occidentaux puisque la CIA elle même s'en servait pour financer les mujahidins afghans lors de la guerre contre l'Union Soviétique. Bien avant que les attentats du 11 septembre, les transactions hawala étaient déjà mises à l'index par les Américains quant à leur rôle dans le financement des attaques contre leurs ambassades au Kenya et en Tanzanie en 1998.

3.3 Implanter des modalités de contrôle pour les systèmes informels de transfert de fonds

Pour certains gouvernements engagés dans la lutte contre le terrorisme le contrôle des systèmes informels de transfert de fonds est apparu comme une priorité. Toutefois, Buencamino et Gorbunov estiment que les systèmes informels de transfert de fonds sont là pour rester et toute tentative de les faire disparaître, serait contreproductive. En adoptant une perspective diachronique pour jauger les systèmes informels de transfert de fonds, il apparaît qu'ils ne peuvent être dissociés du contexte historique auquel ils renvoient. Ces systèmes, dont l'émergence fait appel à des éléments de nature culturelle, sociale et économique font partie de la finance internationale: « formal markets could hardly meet the needs of all people, at least in the short run ». En étant à la fois fluides, incertaines, légales, illégales, légitimes, invisibles et immatérielles, les opérations informelles de transit de fonds tracent un espace dont les contours ne désignent pas nécessairement un territoire en particulier ni des activités précises.

En fait, les systèmes informels de transfert de fonds utilisés par les terroristes et visant à faire transiter des capitaux provenant de sources légales et illégales sans que le destinataire soit connu des autorités échappent en grande partie à la surveillance des contrôleurs. En effet, que ce soit en raison de querelles entre le GAFI et le FMI, d'un manque d'enthousiasme manifeste des autorités étatsuniennes qui ne tiennent pas à ce que des complicités du plus haut niveau dont al-Qaida aurait bénéficié soient révélées au grand jour, ou d'une ignorance des organes de contrôle de la manière dont les systèmes informels de transfert de fonds fonctionnent, les progrès en matière de pistage des finances des groupes terroristes semblent encore insuffisants (Cooley). Selon Cooley ce ne serait que récemment que les enquêteurs se seraient mis sur la piste des hawalas:

En mars 2002, le secrétaire au Trésor américain Paul O'Neill débarque dans le Golfe avec un détachement de justiciers. Il cherche à comprendre si possible, comment la hawala, fonctionnant entre Dubaï, l'Asie du Sud et le reste du monde, a pu servir à financer les kamikazes du 11 septembre et d'autres opérations d'Al-Qaida. Naturellement, pas un seul commerçant des souks de Dubaï, pas un seul banquier ou trader admettra seulement connaître le fonctionnement de la hawala, encore moins son implication personnelle dans le système (Cooley).
 
 

 

 
 

Conclusion

En opérant en marge des réseaux bancaires officiels, ces systèmes privés de transfert de fonds s'imposent comme des moyens privilégiés pour manoeuvrer en toute impunité et sans laisser d'éléments suffisants pour établir le parcours emprunté par l'argent. Pour les terroristes, l'avantage est le même que pour les organisations criminelles. L'argent circule sans que des informations pouvant retracer les participants soient immédiatement accessibles aux autorités dont la mission est de retracer les mouvements financiers ayant pour finalité des activités terroristes. « L'avantage de l'hawala est de ne laisser tout au plus qu'un vague faisceau d'indices », lesquels ne permettraient pas de suivre les mouvements précis de l'argent envoyé par ce moyen spécifique de transfert de fonds (Kuntz).

 
     
 

 
     
   
 
2002-2014, ERTA